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【创汇精选文章】中国全面实施市场准入负面清单制度——安永深度解读“非禁即入”

发布日期:2019/1/11 11:24:27

本文转载:安永EY


在对《市场准入负面清单草案(试点版)》(以下简称“《试点版清单》”)进行了多轮全面审查和优化调整之后,近日,国家发展和改革委员会和商务部联合发布了《市场准入负面清单(2018年版)》(以下简称“《2018年版清单》”或“清单”),标志着中国进入全面实施市场准入负面清单制度新阶段。


《2018年版清单》主体包含禁止和许可两类事项,较《试点版清单》而言,事项减少177项,具体管理措施减少288条。对禁止准入事项,投资者不得进入,行政机关不予审批;对许可准入事项,由市场主体提出申请,行政机关依法规作出是否予以准入的决定,或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入;对清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。



 

背景

 

为建立公平开放透明的现代市场体系,自2013年第十八届三中全会以来,中国政府多次强调要实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单以外的领域。2015年,国务院发布国发[2015]55号文,对中国全面实行市场准入负面清单制度提出总体要求,对实施内容及时间安排等做出明确规定,意味着清单建立工作的正式启动。2016年3月,国家发展和改革委员会(以下简称“国家发改委”)、商务部发布《试点版清单》,自2015年12月1日起在天津、上海、福建、广东四个省、直辖市试行1;2017年11月,试点地区扩大至辽宁、吉林、黑龙江、浙江、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西等11个省市2

 

在历时两年多试行之后,国家发改委、商务部会同各地区各有关部门在《试点版清单》的基础上,总结完善并形成了《2018年版清单》,经批准后于近日通过发改经体[2018]1892号3(以下简称“1892号文”)向公众发布,在全国范围内全面实施4。相较于《试点版清单》而言,《2018年版清单》优化了清单结构并大幅缩减了清单事项,清单之外的行业、领域、业务等,各类市场主体可以依法平等进入。《2018年版清单》的实施意味着中国在市场准入领域确立了统一公平的规则体系,这也将有助于构建一个对境内外投资者统一开放、公平透明、竞争有序的现代市场体系,从而为各类市场主体在中国的创业创新活动提供更大的空间。

 

本文讨论《2018年版清单》的主要内容,及其较《试点版清单》的变化。

 

《2018年版清单》的要点和变化

 

清单的构成和主要内容

 

《2018年版清单》主要包括清单说明、清单主体和附件三部分内容:

► 清单说明共计九条规定,对清单的内容、定位、范围、事项来源、适用条件、法律效力层级、制定权限等,以及清单与中国参加的国际公约、与其他国家或地区签订的双多边协议的关系等问题作出了明确

► 清单主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类,具体分别包含四个禁止准入类和147个许可准入类事项、共计581条具体管理措施

  • 对禁止准入事项,市场主体不得进入,行政机关不予审批、核准,不得办理有关手续;

  • 对许可准入事项,包括有关资格的要求和程序、技术标准和许可要求等,由市场主体提出申请,行政机关依法依规作出是否予以准入的决定;

  • 对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。

► 附件包括两个

  • 附件1-对现有法律法规明确设立的与市场准入相关的具体禁止性规定的汇总

  • 附件2-对《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》5部分内容的修订调整

 

作为核心要点,我们将清单主体内容概括如下:


《2018年版清单》V.S.《试点版清单》

 

《2018年版清单》基本延续了《试点版清单》的架构和内容,并在此基础上进行了进一步的优化,主要变化在以下三个方面:

 

► 增加清单说明。较《试点版清单》而言,《2018年版清单》增加了对清单的指导说明,方便各界更好地了解和执行清单。


► 优化清单结构。《2018年版清单》的结构主要在三个方面得到了优化:


  • 对于现行法律法规明令禁止准入的事项,如“禁止个人和未依《保险法》等相关法律法规设立的保险组织经营保险业务”、“禁止快递企业经营由邮政企业专营的信件寄递业务”、“《中国禁止进口限制进口技术目录》列明的禁止进口技术,禁止进口;《中国禁止出口限制出口技术目录》列明的禁止出口技术,禁止出口”等,通过清单附件的形式列出(清单附件1)并列明设立的政策依据,便于市场主体参考执行;


  • 将对《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》有修订调整的7条措施作为清单附件2列出,其他措施不再逐条列出。需注意的是,虽然未在清单中逐条列出,但《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》中的“淘汰类”和“限制类”项目,也属于清单的“禁止准入类”事项,市场主体需结合清单附件2对目录的修订事项一并执行。同时,鉴于国家发改委已经牵头启动对该目录的修订工作,待修订版本发布之后,市场主体需参照修订后的相关目录执行;


  • 增设“地方性许可措施”栏目。为解决地方政府依法设立的地方性市场准入管理措施与《2018年版清单》的衔接问题,清单中增设了“地方性许可措施”一栏,把地方法规设立的准入类许可事项纳入进来,提升了清单的完备性。换而言之,有些省份的省级人民政府根据《立法法》、《行政许可法》等设立了一些具有针对性和体现地区差异性的地方性市场准入管理措施,但这些措施在此前的全国性管理措施中并未涵盖,考虑到地方实际情况及实施该类措施的必要性,《2018年版清单》增设了“地方性许可措施”栏目,将该类措施也囊括进来。8《2018年版清单》中所列地方性许可措施共计33条,包括如“林木种苗生产经营许可(内蒙古)”、“酒类专卖业务许可(上海)”、“货运代理、货运信息服务经营许可(江苏)”等。

 

► 缩减清单内容。原《试点版清单》列明了在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等共计328项,包括禁止准入类96项和限制准入类232项。《2018年版清单》共列151项事项,包括禁止准入类4项和许可准入类147项,总体而言减少了177项。

 

我们的观察

 

“全国一张清单”——特殊情况下可采取临时性准入管理措施

 

此次《2018年版清单》在全国范围内全面实施,意味着中国对市场准入推进“全国一张清单”的管理模式,也就是说各地区各部门不得自行发布市场准入性质的负面清单,如此也有助于促进建立统一开放的现代市场体系。

 

虽然清单说明第一条指出对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入,但是考虑到随着经济社会的发展,清单需要适时调整。对此,清单说明第五条进一步指出,“未经国务院授权,各地区、各部门不得自行发布市场准入性质的负面清单。因特殊原因需采取临时性准入管理措施的,经国务院同意,可实时列入清单。”也就是说国家保留了特殊情况下启动市场准入限制的权限,如为适应经济发展新常态以及产业结构的调整升级等,国家会适时调整清单内容,确保清单事项措施与市场发展相适应。在特殊情况下启动市场准入限制权限,采取临时性准入管理措施的,在经国务院同意后,将被作为特别事项条款,实时列入清单。

 

《2018年版清单》与其他市场准入制度的联系与区别

 

从适用对象出发,目前中国的各项市场准入制度可以分为两类,一类是针对境内外投资主体的准入制度,另一类则是针对境外投资者的准入制度。此次发布的适用于全国范围内各类市场主体的《2018年版清单》与现行有关市场准入制度进行了有效衔接,我们将有关内容总结如下:



扩大开放,进一步降低准入门槛

 

近年来,中国致力于持续推进国际贸易和投资自由化便利化、坚定推动全球经济合作,为营造内外资一致、公平有序的营商环境,随着“放管服”改革力度的不断加大,中国政府逐步出台或修订准入规则、提升对外开放水平。此次《2018年版清单》较《试点版清单》而言,减少了清单事项,减低了准入门槛。例如,删除了“采矿业-禁止新建、扩建规模以下特定资源类项目”、“租赁和商务服务业-禁止违法违规人员从事特定旅游业务”等;同时对部分许可准入类项目进行了精简。

 

值得注意的是,考虑到当前金融领域、互联网领域新技术、新产品、新业态、新商业模式层出不穷的形势,为防范出现重大风险,《2018年版清单》中增加了“禁止违规开展金融相关经营活动”和“禁止违规开展互联网相关经营活动”两项禁止类事项。对于禁止类事项,市场主体不得进入,行政机关不予审批。根据清单,就金融相关经营活动而言,非金融机构、不从事金融活动的企业,在注册名称和经营范围中原则上不得使用“融资租赁”“商业保理”“小额贷款”“金融”“资产管理”“理财”“网贷”“网络借贷”“P2P”等与金融相关的字样,使用前述字样的企业(包括存量企业)将被列入重点监管对象。建议存在前述情况的企业及时审视自身情况,作必要的调整,降低合规风险。

 

下图列示了2013年以来中国政府部门针对市场准入制度发布的文件及相关调整情况,供大家参考:



监管及后续安排

 

《2018年版清单》实施后,对于市场准入,中国政府的监管重点已从“重事前审批”转变为“加强事中事后监管”,将更为关注市场主体投资经营行为的事中事后监管。

 

此外,根据国家发改委关于《2018年版清单》的发布会文字实录,下一步,国家发改委、商务部将会同各地区各有关部门,进一步清理清单之外针对市场准入环节的审批事项。在市场准入负面清单之外,不得对民营企业设置不合理或歧视性的准入条件,不得采取额外的准入管制措施。对于清单内的管理措施,要进一步明确审批条件和流程,对所有市场主体公平公正、一视同仁,减少自由裁量权,在市场准入、审批许可、投资经营等方面,打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒,营造稳定公平透明可预期的营商环境。10

 

然而,在实务中,投资者还需审慎理解并评估其实际经营业务是否有可能被视为进入“禁区”,尤其考虑到不同地区对清单的解释以及执行上往往存在差异,或多或少存在不确定性,建议投资者在放宽的环境下更应审慎经营和管理,如有不明晰之处建议尽早与监管部门多作沟通。

 

结语

 

全面实施《2018年版清单》之后,中国对市场准入的审批将秉持“非禁即入”的原则,实行“清单化”管理,对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。如上文所述,相关目录将被修订并与《2018年版清单》有效衔接,同时,有关部门可能陆续出台政策完善与清单相适应的监管机制,明确与清单内措施相关的审批条件和流程等。我们将持续关注,为您带来最新消息。



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